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山东省政府购买服务的主要做法、面临的困难以及政策建议

时间:2016/8/9地区:全国

来源:http://www.ccgp.gov.cn/dfcg/llsw/201608/t20160809_7159077.htm

公告摘要

按照中央和山东省委、省政府关于政府购买服务改革的部署和要求,山东省财政厅把政府购买服务作为促进政府职能转变、创新财政支出方式、推动事业单位改革、培育社会组织发展的重要抓手,紧紧围绕财政中心工作,加强制度建设,创新推进措施,培育承接主体市场、协同推进市县工作,改革取得阶段性成果,被财政部列为政府购买服务改革全国重要试点省份。但在推进过程中,也面临着一些矛盾和困难,制约着政府购买服务改革步伐。

  一、主要做法

  (一)扎实推进制度建设。制度建设是规范实施政府购买服务的基础和保障,省财政厅将其置于优先和突出位置抓实推进。一是及时贯彻国务院指导意见。为落实好《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》,在全国率先以省政府办公厅名义印发《政府向社会力量购买服务办法》。二是研究出台《山东省政府购买服务管理实施办法》。会同省民政厅、工商行政管理局出台《山东省政府购买服务管理实施办法》,明确了购买主体、承接主体、购买内容、预算管理、购买程序、合同管理、绩效评价、信息公开和监督管理等内容和要求,对政府购买服务管理作出全面具体规定。三是制定政府购买服务工作基本流程。印发《省级部门政府购买服务工作基本流程(试行)》,明确了省级部门编报购买计划、审核购买计划、公开购买信息、实施购买活动、签订购买合同、履约及资金支付和开展绩效评价的七个步骤,确保政府购买服务工作规范运行。四是印发编报政府购买服务计划的通知。要求省直各部门认真组织需求调研和可行性论证,科学确定服务项目,合理编报购买计划。在“财政综合信息管理系统”中嵌入“政府购买服务”模块,实现政府购买服务计划与部门预算同步编制、同步审核。五是研究拟订政府购买服务竞争性评审和定向委托确定承接主体方式暂行办法。为探索创新程序简便、公开透明的政府购买服务方式,规范《政府采购法》适用范围之外的政府购买服务行为,研究拟定了《山东省政府购买服务竞争性评审和定向委托确定承接主体方式暂行办法》,对采用竞争性评审方式和定向委托方式确定承接主体的适用情形、基本程序和要求等作出规定,既合理保障部门单位开展政府购买服务活动自主空间,又对其行为加以规范和约束。这一系列制度办法的出台,为规范政府购买服务奠定了良好的制度保障。

  (二)积极创新推进措施。在法律制度框架下设计推进规则,研究具体措施。一是分行业推进政府购买服务改革。把分行业加快推进政府购买服务改革,作为推动全省政府购买服务工作的重要突破口,会同省直有关部门,对为社会公众提供服务、市场化程度高的重点行业,分别制定加快推进政府购买服务的实施意见(办法)。目前,已经出台残疾人服务、公共文化服务、社会工作服务等九个行业的实施意见(办法)。二是提高服务类项目政府采购限额标准。为给部门单位留有自主开展政府购买服务的空间,调动部门单位开展政府购买服务的积极性,鼓励部门单位探索政府购买服务的方式方法,将省级服务类项目的政府采购限额标准由20万元提高到100万元,限额标准以下的政府购买服务项目由部门单位自主实施。三是制定部门预算编制的激励和惩戒措施。研究制定政府购买服务奖惩措施,对部门主动采取政府购买服务方式实施的新增公共服务事项,预算优先予以保障;对适合社会力量承担却不采取政府购买服务方式实施的项目,原则上不安排增量资金。四是逐步拓宽政府购买服务范围。为适应工作需要,通过文件明确购买服务指导目录外、适合采取政府购买服务方式提供的公共管理和服务事项,也可以通过购买服务方式实施。

  (三)全面推动市县工作。在强化制度建设、创新推进措施的同时,大力推动市县工作。一是召开全省工作会议。全面贯彻落实中央和山东省委、省政府关于推进政府购买服务工作的部署要求,进一步统一思想认识,明确目标任务,交流工作经验,解读政策措施,为在全省全面有序推进政府购买服务工作奠定了基础。二是印发《关于进一步推动政府购买服务工作的通知》。要求各级财政部门加快构建工作机制,着力加强制度建设,努力拓宽购买服务范围,合理选择购买方式,进一步加快推进政府购买服务改革。三是指导市县制定出台政府购买服务实施意见。目前,全省已有16个市出台《政府向社会力量购买服务的实施意见》和《指导目录》。四是推动市县建立工作机构。已有11个市财政局设立专门工作机构,其余6市分别明确了牵头科(处)室,其中4市由综合科(非税收入管理处)牵头,1市由行政政法科牵头,1市由政府采购科牵头。五是建立全省政府购买服务信息报送制度。印发《关于做好政府购买服务信息统计报送工作的通知》,要求按季度上报各地政府购买服务实施情况,动态掌握并定期通报全省各市政府购买服务情况。

  (四)主动配合事业单位改革。经过分类改革,我省共明确61914个分类事业单位,其中承担行政职能事业单位21个,公益一类52487个,公益二类5624个公益三类2440个,从事生产经营活动事业单位1342个。在推进政府购买服务改革过程中,把配合支持事业单位改革作为重点内容进行规划和设计。明确承担行政管理职能和行政辅助职能的事业单位作为购买主体,公益二类、三类和从事生产经营活动的事业单位作为承接主体。在向事业单位购买服务的方式方法上,明确在改革过渡期内需要由原事业单位继续承担服务的,属于政府采购法适用范围的,可采用单一来源采购方式确定承接主体;不属于政府采购法适用范围的,可采取定向委托方式确定承接主体。规定为推动某类事业单位改革,需要通过政府购买服务方式予以支持的,也可以采取上述确定承接主体方式。

  (五)大力培育发展社会组织。社会组织是承接政府购买服务的重要主体。截至2015年底,全省已登记注册社会组织45746家,其中民办非企业单位26999家,社会团体18630家,基金会117家。2015年新登记社会组织4471个,呈现出快速发展势头。近年来,主要采取以下培育发展政策措施。一是研究出台培育发展社会组织政策。结合部门职责和我省实际,联合省民政厅、省编办、省国税局、省地税局出台《关于培育发展社会组织的意见》,明确了社会组织培育原则,突出了培育重点,并从加快政府职能转变、实施政府购买服务、落实财税扶持政策、强化自身能力建设、创新登记监督管理制度等五个方面制定了有针对性的政策措施。二是完善政府向社会组织购买服务相关政策。在省财政厅联合有关部门印发的《关于发挥财税政策导向作用加快公益慈善事业发展的意见》中,提出要加大财政支持力度,积极开展政府购买公益慈善服务,在同等条件下优先向公益慈善社会组织购买公益慈善服务。在《山东省政府购买服务管理实施办法》中,明确购买主体应当在同等条件下优先向社会组织购买民生保障、社会管理和行业管理等公共服务事项。对非盈利公益性公共服务项目,应当面向符合条件的社会组织购买。同时,省民政厅每年公布承接政府职能转移和购买服务资格的全省性社会组织目录。三是加大财政资金支持力度。截至2015年底,省财政共安排资金5200万,支持社会组织综合服务平台建设95家、公益慈善服务项目65个、全省性社会组织服务经济社会发展项目45个。

  二、面临的困难问题

  (一)部门重视程度不够。部门是政府购买服务改革的主体,是推动和实施改革的中坚力量,没有部门的主动参与,政府购买服务规模很难实现突破。但不少部门对政府购买服务改革缺乏足够认识,重视程度不够,有求稳怕变、等待观望的思想,主动改革意识不强。作为财政部门,只能是开会培训,但动员层级较低,不能引起部门领导的足够重视,其他没有更好的办法和手段。

  (二)制度规定操作困难,有的存在缺失。一是购买方式方法不灵活。目前中央政策规定,凡列入集中采购目录或采购限额标准以上的政府购买服务项目,要全部在政府采购制度框架下编制政府采购预算,全部通过政府采购方式确定承接主体,全部按照政府采购程序开展政府购买服务活动。而政府购买服务很多是各级政府的公共政策项目和改革目标项目,通过政府采购方式实施很难取得理想效果。二是改革政策不衔接、协调难。目前事业单位改革、行业协会商会脱钩改革与政府购买服务改革政策还存在政策衔接、部门协调方面的困难,难以有效避免购买服务与养人办事“两头占”的问题。三是承接主体市场发育不足。社会组织作为政府购买服务承接主体的重要方面,承接能力严重不足,难以形成竞争性市场环境并有效承接政府购买服务。政府购买服务支持培育社会组织发展的力度也不够,在承接服务上,仅停留在“平等优先”的原则上,没有其他切实具体和有针对性的支持培育办法和措施。四是约束机制缺失。政府部门购买服务,尚无明确可行的量化目标要求,对主管部门和事业单位来说,政府购买服务只是自愿性选项,而非强制性规定。五是财务处理不明确。社会力量承接政府购买服务项目后,会计账务处理问题和纳税问题尚无相应规定。

  (三)政府职能转移和公共服务事项不清晰。目前地方尚未制定政府向社会组织转移职能指导意见及转移事项目录,政府部门相应社会公共服务职能仍未委托给社会组织承担。政府部门职责范围内的公共服务服务事项,也未区分政府直接提供的服务事项、政府提供服务效益明显高于市场提供服务事项和政府购买服务事项,为推动政府购买服务、支持事业单位改革和培育社会组织发展带来被动。

   三、几点建议

  (一)加强相关法律法规建设。政府购买服务改革是政府一项重要的综合性改革任务,涉及范围广,政策性强,与政府采购有实质性区别。同时,政府购买服务通过合同约束购买主体和承接主体,是一种契约化管理方式,对法律环境要求高,建议加强相关法律法规建设。

  (二)进一步加强顶层制度设计。建议中央根据购买服务改革实践,修订完善现有制度规定。对新出台的制度办法,提高发文层级,以增强其刚性和约束力,同时进一步提高制度办法的系统性、针对性和可操作性。制度建设的范围建议关注以下几点:一是建立完善的指导目录和工作流程。二是有关购买范围、购买方式、预算管理、合同管理、绩效管理、信息公开和监督管理方面的具体办法规定。三是研究制定政府购买服务支持事业单位改革办法和政府购买服务培育社会组织发展办法。按照事业单位分类和社会组织分类,有针对性地明确支持措施、条件、结点和期限,真正体现出重点支持。四是建立社会组织培育财政扶持机制,建立购买主体约束机制。

  (三)切实重视培训调研。一是广泛宣传。利用各种新闻媒体,大力宣传政府购买服务,积极争得社会各界的理解、认同和支持,并形成广泛共识和强大合力,为推进改革营造宽松的舆论环境和工作氛围。二是加强培训。社会各界对政府购买服务改革缺乏了解,对推进改革的认识不够到位,对相关政策措施把握不准,需要全面开展业务培训指导。三是深入调研。为探索适合我国国情的政府购买服务机制和模式,建议组织抽调相关专家学者和财政系统一线工作人员组成调研组,开展深入细致的调查研究,总结形成可复制可推广的模式。(山东财政厅办公室)