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山东宁阳“四维合力”推行PPP模式的调查与思考

时间:2015/10/19地区:全国

来源:http://www.ccgp.gov.cn/dfcg/llsw/201510/t20151019_5982909.htm

公告摘要

  如何解决公共基础设施和公共服务“政府垄断”、“政府供给”和“供给不足”的问题,让人民群众享有更多更好的公共服务?近日,我们组织人员赴以“小县城做大PPP”而闻名的宁阳县进行了实地调研。通过与县领导座谈,与部门人员交流,走访群众,实地考察等,发现宁阳这个政府财力比较匮乏的县,在公共基础设施建设和公共服务领域。大力推行政府与社会资本合作(PPP)模式,实现了公共服务的“合作供给”和“有效供给”。《人民日报》、中央电视台等新闻媒体对其进行了专题报道,全国70多个单位前往学习考察。他们探索实践的“四维合力”推行PPP的“宁阳模式”,使当地群众享受到了更多更好的公共服务。

  一、政府主导,以项目策划为前提

  政府作为,万事有为;政府不为,万事难为。公共基础设施和公共服务资源掌握在政府手中,只有政府主导,把项目筹划放在前边,才能确保PPP模式在公共服务领域的有效推行。宁阳县推行PPP模式行动迅速、积极作为,也是县情所逼,民生需求所迫。宁阳县是山东省西部的财政困难县,2014年财政收入在全省141个区县排名中位居第99位。按照今年的预算,全县收入与上级各项转移支付加起来,财力合计24.6亿元,但人员经费、教育、社保、医疗、支农等刚性必保支出,就达到22.9亿元,除了维持正常运转外,政府没有多余财力用于基础设施和公共服务领域。正如宁阳县县委书记刘学保所说:“民生需要改善,政府又没有那么多钱,怎么办?穷则思变。国家力推PPP模式给我们带来了发展机遇。PPP模式既可有效解决财政资金投入不足的问题,又拓宽了社会资本的投资领域,取得政府、公共服务和社会资本‘三赢’的效果。”于是,他们便在全县力推PPP,广泛动员,统一思想,形成共识,全面展开,做到了组织领导先行,统筹规划先行和项目筹划先行。

  (一)组织领导先行。适合PPP模式的公共设施建设,牵扯部门多,组织协调至关重要。宁阳县的做法是建立党委政府统一领导、财政部门牵头协调、行业部门积极参与多管齐下的PPP组织领导机制。一是健全领导机构。成立了全县推进政府和社会资本合作工作领导小组,由县政府主要领导担任组长,相关部门主要负责同志为成员,及时召开有关专题会议,分工负责,齐抓共管,在力促PPP模式上形成了“大合唱”、“交响乐”。二是成立办事机构。今年3月,成立了全省首家政府和社会资本合作办公室,为财政局下属全额事业单位,从全县范围抽调相关专业的高学历人才,配齐配强人员队伍,主要承担部门协调、政策研究、项目策划、业务指导、信息沟通、评审评估等职责,为政府和社会资本合作工作提供必要的技术支撑和组织保障。三是实行联席会议制度。由财政部门牵头,发改、住建、规划、水利、国土、交通、环保及相关部门参与,承担对重大事项的集体会商决议,联席会议办公室设在财政局,负责全县PPP工作的推进、组织和协调工作,及时研究协调解决各类实际问题。宁阳县政协副主席连桂荣坦言:“PPP从资金投入方式、选择合作伙伴、确定运营补贴,再到提供公共服务,全过程涉及财政预算管理、政府采购、资产管理、支出绩效评价等财政职能,财政部门牵头协调做好PPP工作责无旁贷、义不容辞。”

  (二)统筹规划先行。基础设施建设投资大、周期长,要实现民生需求,必须做到统筹规划,一张图纸做到底,届届班子抓落实。宁阳县在推广运用PPP模式中,也是统筹规划先行一步。一方面,为确保PPP项目“高层次、高水平”启动,宁阳县委、县政府认真学习领会国务院《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》,深入研究财政部、省政府和省财政厅相关政策文件和推行PPP有关要求,结合宁阳实际,制定出台了《关于推进政府和社会资本合作(PPP)模式的意见》和《监管办法实施细则》,明确了全县推行PPP模式的整体框架、政策设计和时间表、路线图。另一方面,充分发挥规划在合理配置资源方面的作用,注重增强规划的科学性、长期性和稳定性。县政府委托苏州未来都市规划建筑设计事务所、南京大学建筑与城市规划院等知名机构和专家,高起点、高标准地编制了县城总体规划及控制性详细规划、县城东部新区重点区域城市设计及控制性详细规划、城乡统筹规划和城镇化发展规划等11项规划,勾画出全县未来科学发展的蓝图,为PPP项目的设计策划提供了筛选范围和客观依据。

  (三)项目策划先行。没有项目就没有政府和社会资本合作的载体。宁阳县在推进PPP模式中,注重打破行业垄断和市场壁垒,不断扩大社会资本投资途径,实现各类资本平等参与,投资回报科学合理,运营机制公开透明。在项目策划时,财政、发改、住建、水务、国土、交通、环保、教育等部门联合发力,重点对全县在建项目、拟建项目、储备项目等汇总分析、优化整合、系统筛选,凡是法律法规没有禁止的领域,全面纳入项目库范围,已形成了较为完备的PPP项目库。截至目前,项目库已储备项目14个,规划投资额97.62亿元,涵盖水利、环保、市政、交通、能源等领域。其中,9个项目入选全省首批推介的50个项目范围,3个项目进入山东省上报国家的9个第二批备选示范项目范围。在进入山东省首批推介范围的9个项目中,城市水资源综合利用项目已基本完工;洸河生态保护与综合利用、海子河沿河景观综合治理、县环保产业园4个项目正在建设中;文庙片区改造、引汶工程已基本确定社会资本合作方;工矿棚户区改造、经济开发区基础设施建设等项目的可研、环评等前期工作正有序推进中。可以说,PPP模式已在宁阳县落地生根,开花结果。

  二、政企合作,以共享共担为基础

  企业需要相对稳定的收益和回报率,政府需要提供良好的公共服务。义与利如何结合,合二为一,创造出更大的经济效益和社会效益?宁阳县政府自觉把参与企业作为平等合作的伙伴,自己由“所有者”转为“合作者”、“监管者”,坚持利益共享、风险共担,为推行PPP奠定了坚实的基础。

  (一)政策长期扶持,让企业有利润。宁阳县在完善财税扶持政策、保障项目用地、简化审核流程等方面,出台相应的扶持政策,以保证社会资本方参与PPP项目能获得相应的投资回报。为保障社会资本得到长期合理的回报,宁阳县初步确定了PPP项目的预期收益率,当PPP项目收益低于预期收益率时,政府对项目进行补贴。同时,注意把收益性项目作为PPP模式推广的重点,优先选择收益比较稳定、投资规模比较大、长期合作关系比较明晰、技术发展比较成熟的项目标的。在确立项目后,注重选择一些综合实力强、社会信誉好的公司作为PPP模式的社会资本合作伙伴。目前,参与宁阳PPP项目的既有大型上市公司,也有地方龙头企业,最大程度上降低了PPP项目的风险。比如,宁阳县环保产业园建设项目,由宁阳县政府出资30%,上市公司安徽盛运环保出资70%采用垃圾焚烧发电,总投资3.2亿元,年可处理生活垃圾18.3万吨,既解决了旧填埋场即将填满,新填埋场无处选址的困境,又能在满足日常垃圾处理的同时,逐渐消耗原填埋垃圾。项目建成后,年发电量5100万度,售电收入3570万元,垃圾处理费收入1189万元,年收入4759万元,同时,每年可节约标准煤量约3.93万吨,为社会提供就业岗位70-80个,年可为地方贡献税收600万元,社会效益、经济效益都将十分显著。宁阳县财政局局长武启军说:“政府对PPP项目的长期扶持,特别是在项目收益率低时直接对项目进行补贴,可以确保PPP项目的长期稳定运行,既可以使社会资本方获得合理的收益,又可以使群众获得更多更好的公共服务,从而实现政府与企业的双赢。”

  (二)打包组合开发,让企业盈利而不暴利。为解决收益高的项目大家抢,公益性强、收益低的项目无人问津的问题,让企业获得长期稳定的合理收益,宁阳县探索创新了打包捆绑、组合开发的方式。即对公益性较强、没有收益的基础设施类项目,与经营性较强、收益较高的项目进行打包组合开发,用前者的较高利润预期带动后者的建设运营,使整个项目的利润处于合理水平。比如,工业用水净化厂和复圣公园工程建成后有营业收入,预计年收入分别为2920万元、1222万元。而水系综合治理工程和城市道路建设提升工程则完全是公益性的基础设施建设,单独招标的话没有社会资本方愿意参与。宁阳县将这四项工程整合在一起,形成了县城市水资源综合利用项目打包出售,从而招来了不少实力雄厚的竞拍企业。据该项目建设指挥部测算,整个项目合同期内预计实现利润7.46亿元,年均实现利润3727.8万元,年投资收益率在10%左右。宁阳县财政局党委委员濮华感慨地说:“通过对PPP项目打包组合开发,既保证了社会资本有合理的收益,又解决了公益性项目融资难题,达到了完善基础设施建设的公益目的,还能确保社会资本方‘盈利而不暴利’。”

  (三)组建特殊目的公司,让共享共担有载体。为使政企合作利益共享、风险共担更加规范量化,宁阳县在项目运作时,综合考虑公益服务程度、风险隐患程度、收益稳定程度等各种因素,确定政府与社会资本1:9、3:7、4:6等不同的出资比例,成立了特殊目的(SPV)公司。这样,既能减轻政府一次性投入压力,又能充分发挥社会资本在资源整合和经营方面的优势,还能确保不损害公众利益。目前,9个已进入省级项目库的PPP重点项目均已成立特殊目的公司。比如,宁阳县城市水资源综合利用项目,由宁阳统筹城乡发展有限公司和岭南园林股份有限公司合作,注册成立了特殊目的公司——岭南园林股份有限公司泰安分公司,全权负责项目的投资、建设、运营等事项,项目总投资3.75亿元,双方出资比例为1:9。按照合同约定,新成立的特殊目的公司对整个项目的经营权为20年,预计年收入4142万元。同样,宁阳县也分别与安徽盛运环保股份有限公司、兴润建设集团、山东鲁珠集团等公司合作,分别成立了宁阳盛运环保电力有限公司、山东鲁居建设发展有限公司和山东鲁鑫水务发展有限公司等特殊目的公司,用于相关PPP项目的建设运营。宁阳县PPP办公室主任张之合说:“组建特殊目的公司,可以把政府的政策目标、社会目标和社会资本的运营效率、技术进步内在动力有机结合起来,大大提高了公共产品的供给效率。”

  三、放管结合,以有效供给为目标

  推广运用PPP模式,不仅是一次微观层面的“操作方式升级”,更是一次宏观层面的“体制机制变革”。宁阳县在实践摸索中,较好地实现了政府职能由深度参与到放手市场的转变。他们坚持灵活运用各种手段,用好市场“看不见的手”,管好政府“看得见的手”,变“经营”为“监管”,通过释放部分权利,换取社会资本对公共领域的投入,激发了市场活力,从而把更多精力集中在发展战略和加强监管上,较大提升了公共服务的供给效益。

  (一)放权激发市场活力。目前,公共产品和基础设施领域存在巨大的需求,但政府财政收支矛盾愈发明显,仅靠政府提供公共服务供给已力不从心。宁阳县在推进PPP模式中,按照“该放的放掉、该管的管住、该扶的扶好”的总要求,解放思想、破除阻力,积极推进政府改革,加快转变政府职能,为社会资本参与基础设施和公用事业的特许经营扫清障碍、创造条件。他们算了一笔账,目前PPP项目库储备的14个项目,概算需政府投入97.62亿元,按原来由政府垄断经营做法,由财政投入,水利、环保、市政、交通、能源等部门组织实施,对宁阳这个穷县来说简直是天文数字,而且后期运营管理每年还需支出一笔不少的费用,不仅政府难以承受,民生改善相应也要推后数年。而推行PPP模式,政府放弃的是建设权、合作期的经营权、部分收益权,换来的却是民生的大改善。比如,以垃圾焚烧发电为主体的宁阳县环保产业园建设项目,政府通过释放部分特许经营权,把30年的建设权、经营权交给企业,政府多年想干而又干不成的事,一年即可完工营运。该项目负责人王亚运说:“垃圾焚烧发电,每年可处理生活垃圾18.3万吨,到时候不但全县村镇的垃圾都可以得到利用,连邻县的垃圾也可以运过来焚烧发电,变废为宝,变害为利,还宁阳一个清新的空气。”又如,已基本建成的复圣公园,如果采用以前的BT模式,1.69亿元的投资大体需要政府3年付清,现在采取PPP模式后,政府方仅出资总投资额的10%,通过给项目方20年的运营期,为政府拉长了还款周期,解决了政府当期一次性投资过大的问题,缓解了财政集中支付压力的紧张局面。

  (二)监管弥补市场缺失。放权不是撒手不管。PPP项目能否成功,很大程度上取决于政府相关部门的管理水平。政府不管不问,很容易导致PPP项目产生暴利,或是提供的公共服务质量下降,从而影响群众利益;政府干预过多,则可能导致社会资本亏本、经营难以持续。宁阳县在推进PPP模式中,政府摆脱了过去在基础设施和公用事业建设领域中集投资方、建设方、运营方等诸多身份于一体的角色,不再直接插手项目的建设和运营,通过引入恰当的社会资本,让“专业的人去干专业的事”,发挥了社会资本在资源整合和经营方面的优势。为确保社会资本方履行义务,避免暴利状况的出现,宁阳县政府充分发挥“看得见的手”的作用,在项目质量、工期、成本控制、后期运营等方面,加强市场监管,维护市场秩序,弥补市场失灵。同时,宁阳县采用政府监管机构与第三方合作监督模式,以法律和合作协议为基础,加强对项目的监管,保证了项目的进度及质量。财政部门通过运用财政资金、财政政策、财政体制的正向激励和反向调节作用,切实发挥好财政的分配、管理、监督、调控职能,实现对PPP项目常态化、专业化的监管;发改部门负责立项监管,制定基础设施和公用事业的发展规划,考察项目的必要性;行业主管部门不再插手具体项目的微观操作,把主要精力用在绩效评价和监督管理上,确保公共利益不受损害。比如,在复圣公园项目中,岭南园林股份有限公司泰安分公司负责建设和运营,政府则把主要精力放在监督管理上,定图纸,立规范,强监管。1.69亿元的项目,政府只投入了1600万元,公园就建成向社会开放了。这不但节省了公园的建设费用,在20年运营期内,每年300多万元的维护费用政府也不用承担。该项目负责人陈松说:“在项目建设运营中,政府职能由深度参与转为放手市场,工作重心由建设运营转为监督管理,把公园交给园林企业打理,更能发挥其专业优势,让百姓享受优美环境和良好服务。”

  (三)公开促进管理规范。PPP项目的公平、公正来自于公开与透明。宁阳县注重把PPP项目纳入公共预算和信息公开范围,让政企合作在阳光下运行。第一时间组建了政府和社会资本合作办公室,负责全县所有PPP项目的信息公开管理,制定了PPP项目信息公开管理办法,按照规定主动做好有关政策和实施过程的信息公开,定期发布PPP项目信息,自觉接受社会监督,妥善处理涉及项目的社会、经济纠纷,充分发挥政府、市场和社会资本的合力作用。比如,洸河生态保护与综合利用项目,总投资26.04亿元。宁阳县通过政府网站、报纸、电视等渠道,主动公开了项目的整体情况,吸引了岭南园林股份有限公司,通过PPP模式进行合作,政府仅需分期投入2.6亿元就可实现预期效果。不仅如此,宁阳县进入山东省首批PPP推介范围的9个项目,总投资需要73.9亿元,政府仅用13.5亿元的分期投入就促成了这些项目的落地实施。连桂荣介绍说:“我们通过加大PPP项目公开力度,不仅达到了规范管理的目的,也吸引了很多综合实力强的公司,形成了以公开促规范、以规范促发展的良好局面。”

  四、重诺履约,以机制创新为保障

  “制之有衡,行之有度”。推广运用PPP模式,更需要法规制度作保障。宁阳县坚持契约精神,不断创新机制,承诺必办,签约必行,既树立了政府的诚信形象,也增强了社会资本参与合作的信心。

  (一)完备清晰的合同机制。合同是PPP模式的“医嘱”。只有通过合同,才能正确表达意愿、合理分配风险、妥善履行义务、有效主张权利。宁阳县严格按照财政部下发的《PPP项目合同指南(试行)》制定PPP项目合同,既充分体现了风险分担,又重点突出了利益分配,同时预留了调整和变更空间,详尽地体现市场因素变化所导致的社会资本收益率降低的弥补机制,保证社会资本能够取得合理的回报率。他们在签订合同时,政府提前介入,引入咨询机构,同时聘请上海德恒律师事务所作为法律顾问、泰安万和建设项目管理有限公司作为工程咨询顾问,协调物价部门作为价格认定顾问,发挥了专业机构在法律、工程、财务、价格等具体事务方面的优势,有效防控项目运营风险,三方有机结合实现“1+1+1>3”的效果。

  (二)科学合理的定价机制。价格是市场经济的关键要素。为避免公共服务价高公众不满、价低影响企业积极性,不能长久合作等问题,宁阳县参照外省经验,采用了“可调整”的价格上限定价方法,即每3至5年为一个调价周期,每个周期执行一个固定价格;一个周期结束后根据项目的收益率、运营维护成本、税收、居民消费价格指数等指标重新确定价格。他们根据银行年利率等经济指标,经政府部门、社会资本、第三方监督反复协商,初步确定PPP项目收益率为8%左右。当PPP项目收益过低时,由政府对项目进行补贴;收益过高时,政府及时调整收费价格,确保不损害公共利益。武启军说:“科学合理的定价机制,既避免了公共服务价格过高引发公众不满,又保证了社会资本的长期合理回报,确保社会资本方‘盈利但不暴利’。同时,每个周期执行一个固定价格,企业就要考虑如何进一步提高效率,有助于形成比较良性的正向激励。”

  (三)规范灵活的采购机制。宁阳县通过政府采购,充分引入市场竞争机制,保证项目的成本优势和实施质量。一是制定完备的采购方案。PPP项目采购需求往往比较复杂,难以一次性通过采购文件进行完整、明确的描述。比如,宁阳县针对城市污水处理项目具有较强的公益性质、无法单纯以价格进行竞争的特点,让合作者先提出解决方案,再结合项目实际情况,通过谈判不断进行修正和优化,直至合作者提供的解决方案和采购需求能够比较好地契合。二是签订共赢的采购合同。PPP项目并不都是以价格作为核心竞争要素。宁阳县在实际操作中,采取了灵活的方式,确保了合作共赢。城市污水处理项目,就采取适当延长特许经营权限的办法,来满足项目管理和实施的需要。三是把好关键的采购环节。为保证PPP项目采购的成功率和减少后续争议,宁阳县强化了资格预审、现场考察和答疑、采购环节公示等环节,基本实现了预期的结果,达到双方满意,将政府采购功能聚焦到“物有所值”的价值目标上来,达到“质量、价格、效率”的统一。

  (四)权利制衡的违约责任机制。为避免PPP项目实施中有合同而不遵循,违约而不担责的问题,宁阳县从建立健全违约责任机制入手,对政府方和社会资本方违约两方面都进行了明确的规定。比如,在签订县污水处理厂建设运营合同时,明确规定如果由于社会资本方违约导致的合同终止,政府方有权收回该项目的相关权益;如果由于政府方违约导致的合同终止,社会资本方有权要求政府提供补偿金。补偿金额的确定由双方从特许年限、已运营年限、项目总投资、已获取收益、该项目的预期收益等方面,进行综合考虑。宁阳县通过建立健全违约责任机制,真正做到了“亲兄弟明算账”、“防患于未然”,为PPP项目的长期规范运营奠定了坚实基础。

  春华秋实,成果初显。宁阳PPP模式的推行,实现了政府投融资机制由“一元”向“多元”的转变,基础设施建设由“政府垄断”向“社会敞开”的转变,公共服务由“供给不足”向“有效供给”的转变。但是他们的改革实践还在进行时,正如宁阳县委书记刘学保所说:“PPP模式不是一场‘婚礼’,而是一段‘婚姻’,需要的不是轰轰烈烈,而是长长久久。”宁阳县探索创新PPP模式的经验启示我们,只要着眼于公共利益,锐意改革,积极作为,发挥好市场和政府“两个作用”,就可以把PPP项目做大做好,让人民群众有更多获得感,从而增加人民福祉。

(作者:山东省财政厅办公室)